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经济改革

周小川:我对当前金融体系应对疫情的一些见解

作者:  时间:2020-05-17

周小川(中国金融学会会长、清华大学五道口金融学院名誉院长) 

 

  

中国已经出台了相当多的有关宏观政策和金融体系方面的政策来应对疫情,这中间有很多创新,大家也付出了很多的努力,取得了相当好的成绩。首先是在流动性和价格机制上货币政策出拳及时并且很有力度,当中有一部分是克服疫情提振总需求的政策,也有一部分实际上是代行救助的功能,应该说总体效果是不错的。但是社会上对金融体系的期望值也是比较高的,提出了希望货币政策传导机制更加有效,对于受疫情冲击的中小企业和个体救助能够更加精准,更加有针对性,同时也要注意节约弹药,防止后续产生的副作用。我们也听到一些认为需要改进的意见,比如说有些企业和个体应该能够获得金融支持,但是他们没有拿到,或者说拿到的数量还不够;也有一些意见说,看到有一部分钱还是进了资产市场,对此也有所担忧;再有,也有一种观察说,有一部分资金在金融机构之间产生空转,未能充分的落实到实体经济中去。这些说法我认为都有一定的道理,同时也表明大家希望金融企业界能够发挥更大更好的作用。当然,同时也有一部分意见担心,宽松的流动性有可能在未来也会产生一定的副作用,另外也可能会有一部分“搭便车”的现象,也就是说有一部分企业和金融机构原本他们自身有一定的问题,已经陷入了困境,但他们也可能借机说是新冠疫情引起的,那么是不是也应该对他们进行救助?

 

  

这次疫情是一个非常大的挑战,在历史上很少有可以借鉴的经验,但也不是说一点可参考的素材都没有。我记得,在2003年“非典”的时候,我们也有过类似的金融政策和流动性的支持,但是确实也会看到,会有一些不希望的现象发生,其中一条可能资金进入资产市场。所以在2003年6月份的时候,人民银行出台了一个“121号文件”,主要是要适当限制对于房地产市场的贷款。当时有一种现象叫做“炒楼花”,意思是这个楼房还没有封顶呢,作为期货已经炒了好几次了。在2003年秋天,人民银行又提高了存款准备金一个百分点,主要原因也是看到信贷扩张非常快。到2004年4月的时候,社会上对于扩张过快有非议,致使当时的监管机构到4月最后一个礼拜临时冻结了最后的贷款,引起了社会上的一些振动。 
总之,这些都是在需要考虑的范围之内,是我们需要研究的题目。毕竟来说,新冠疫情和以往的危机是有不同的,以往出现危机往往是由经济因素传导到金融市场和金融机构,引发金融机构出问题、金融市场出问题。而这次主要是对中小企业的冲击,对就业产生影响,这现象在其他有些国家可能更加明显。应该说,我们过去金融机构和金融体系的建设以及市场化改革是针对常规经济运行情况的,也考虑针对金融危机的情况,但对新冠疫情这种特殊的情况,实际上没有太多的思想准备和研究方面的准备,因而传导机制还不够有效,执行机制还有所欠缺,因此我们可能需要在多方面加强研究。
其中一个是如何使金融市场和金融行业更多的对接财政政策。确实,财政政策在这时候可以发挥更大的作用,但是我们也知道,财政政策的传导机制也是不够充分有效和顺畅的,过去主要依靠的办法是将财政资金层层分解,在这个过程中也往往会发生一些截留、挪用,而我们现有的金融机构应该说和基层还是有紧密联系的,因此可以尽可能的利用并创新方式,使金融体系更好的服务于克服疫情。当然了,不管是财政政策还是金融政策,都不可能百分之百的有效,不可能百分之百的把资金都完全用在刀刃上,也不会发生截留、挪用,这种过高的期望值是不现实的。另外,我们也不可能逆市场化改革来推进有关政策。此外,我们也要注意到,金融机构在支持克服新冠疫情的过程之中,是否会产生一些金融资产质量以及金融市场效率方面的问题,以至于会不会导致新的金融市场混乱和金融危机,这也是需要加以研究的。
我们说,机制设计、体制改革都是在进程中不断完善的。根据过去的经验,遇到这种情况我们首先需要有原则明确的机制设计,从而使这个机制能够得到落实、能够执行到基层。这中间,包括一些针对受疫情影响特别大的相关行业的政策,也应该进一步能够明确,以便金融机构能够执行。另外,金融机构除了正常的平常运行机制以外,还应该考虑加强应急功能,从而能在应急过程中,比如在应对新冠疫情这种应急事件过程中,推进目标和原则的明确化。此外,还要有一个损失承担机制。损失承担机制越明确,执行就会更加有力。此外,还应该设计足够好的激励机制,毕竟经过这么多年市场化的改革,金融体系是面向市场的,需要通过金融激励机制,而不仅仅是依靠号召或者是行政命令来执行。此外,检查和监管机制也要相应跟上。
总的来说,我们是需要更加能够接地气的金融服务,也就是能够更加接触到基层实体经济的政策落实和执行的这种机制,包括刚才提到的需要更好的对接财政政策,毕竟因为新冠疫情带来的问题,除了总需求、供应链等等问题以外,它还包含了有较多需要救助的这种功能。
应该说,中国跟其他国家相比,我们也有一个自己的特点,就是说我们在90年代金融改革的时候,成立了政策性银行。后来我们又把银行体系分为了三个方面,一个是政策性银行,一个是开发性银行,一个是商业银行。其实对于什么是政策性银行,什么是开发性银行始终都是有争议的。虽然说前两年我们也发了文件作了规定,但是这个说法还不是那么令人信服,还是有一些“夹生饭”的感觉。金融机构已经在这次新冠疫情中做了很多工作,包括延长贷款期限、延期付息、减债、重组、降成本等等,但是我们说,还是有很多需要完善的地方。
从资金上来看,如果有政策需求的话,中国既然有政策性银行,或者再加上有国开行,应该可以承担一些抗击疫情的政策性业务。但是我们回想到,从90年代成立政策性银行,包括后来转轨的开发性银行,在功能设计上都不是按照这种应急政策要求所设计的,也就是说他们都是按领域分的。为了防止政策上的口子开了以后收不住,所以限制它们只在此领域中作业,不允许扩大。但实际上这种政策领域也没有一个明确的界限,在过去20年的发展过程中也是不断地演变,也有的从最开始的设想到现在都已经变成其他的内容了。确实,中国的政策性银行和开发性银行并没有和基层联系地特别紧密,他们过去也没有被允许大量地设置分支机构,因此如果说这个疫情主要是需要加强对中小企业、对某些个体的支持的话,那么我们现有的政策性银行、开发性银行并没有信息优势,在执行上也存在着不一定有效的问题。此外,损失承担机制始终没有得到彻底的明确。名义上说,政策性业务是需要政府正式批准才算,其他的都可以按照开发性业务来理解,但政府并不真正兜底。此外他们的监管政策和原则也还存在着不够明确,曾经也一度有些人主张适当放宽监管标准,但监管过程中存在的一些问题和发生的一些案子,与监管和治理上存在着“可乘之机”是有关系的。不过,我们也有很多创新业务出现在政策性机构和开发性机构,比如棚户区改造、助学贷款、支持金融危机中的相关行业等等,因此我们说,如何用好政策性金融机构和开发性金融机构还是一个未完成的课题。在这里提到助学贷款,过去开发性银行使用的办法实际上是批发,也就是说尽管它自己没有基层的信息优势,没有落实到基层的传统和特长,但是它也可以通过作为批发性机构来把这件事做起来。
最后再谈一谈商业银行。关于商业银行历来也是有争议的。市场转轨过程中,有些是不允许商业银行做政策性业务的,一方面政策性业务落实起来难,另外商业银行有自己的商业利益,此外还担心会出道德风险,担心出现问题以后,商业银行会把很多包袱都甩给政府,说是和政府、和政策性业务有关。当然,我们认为,实际上商业性金融机构在执行政策方面并不是完全不能做的,例如就金融政策来讲,像反洗钱、反恐融资、现金管理、外汇管理,还有一些中小金融机构出了问题,需要别的金融机构去帮助监管和救助,这些实际上都是带有政策性的内容,都是和商业性金融机构自身利益并不完全一致的内容,但是如果设计得好,他们在这些方面也能够做好。所以我们更加强调的就是,在应急情况下,第一是要把目标和原则、政策的尺度设计的更加明确、清晰,尽可能的详尽,能够分解,也能够进行检查和监督。第二是设计有效的激励机制,通过市场的激励机制使它能够实现地更好。第三就是刚才说的风险承担的机制,特别是最终损失的承担机制。对于最终损失需要有鉴别,也需要有明确的承担,包括需要有兜底的政策,这样的话就能够使得现有的商业性金融机构在抗击疫情中有更加明确的政策指引,使得他们能够发挥更大的作用。
本文整理自周小川5月16日在2020清华五道口全球金融论坛上的演讲。

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